Auto 068/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato estatal
( ) Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda controvertir los contratos suscritos entre particulares y una entidad estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA.
Referencia: Expediente CJU-750
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 39 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 16 de diciembre de 2019, los señores Jaime Eduardo López García y Ananías Soto Zapata presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los señores Gustavo Ayala Zapata e Inversiones Calsab S.A.S, con el fin de que se revoque la promesa de compraventa No. 2387 suscrita el 17 de diciembre de 2018 entre el Instituto de Desarrollo Urbano (en adelante IDU) y los sujetos demandados, respecto de un inmueble ubicado en Bogotá y, adicionalmente, se realice la adquisición, pago y entrega de las mejoras construidas sobre dicho inmueble[1]. En la acción se alega que los demandantes son poseedores materiales del bien objeto de compraventa desde el año 2007, que han realizado mejoras y que tienen en curso un proceso de pertenencia para adquirir su dominio.
2. En auto del 11 de febrero de 2020, el Juzgado 1° Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá declaró la falta de jurisdicción del despacho para conocer del proceso y ordenó su remisión a los juzgados civiles del circuito de Bogotá[2]. Al respecto, estimó que, si bien los demandantes señalan que la promesa de compraventa se firmó con el IDU, la demanda va dirigida en contra del señor Ayala Zapata e Inversiones Calsab S.A.S y no contra la citada entidad. Agregó que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, en atención a que los sujetos procesales son particulares, el conocimiento de su trámite le compete a la Jurisdicción Ordinaria Civil.
3. Previo reparto, en auto del 14 de agosto de 2020, el Juzgado 39 Civil del Circuito de Bogotá declaró la falta de competencia para conocer del proceso y ordenó su remisión a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a fin de que procediera a resolver el conflicto de competencia planteado[3]. Para sustentar su posición, el citado juzgado refirió al artículo 104 del CPACA y consideró que el contrato que se pretende dejar sin efectos, por medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, fue suscrito, entre otros, por una entidad pública distrital, esto es, el IDU, motivo por el cual el conocimiento del asunto le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo. Adicional a lo expuesto, argumentó que, aunque la demanda no se dirigió contra dicha entidad, se trata de un caso de litisconsorcio necesario, en donde no es posible desatar el citado acuerdo de las partes, sin la presencia de todos aquellos contratantes que suscribieron el acuerdo.
4. El 2 de febrero de 2021, con sustento en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, la Secretaria de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió todos los conflictos de jurisdicción que se encontraban a cargo de la anterior Sala Jurisdiccional Disciplinaria a la Corte Constitucional[4].
5. Una vez remitido el asunto, el expediente se asignó al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y entregado al despacho el 9 de junio siguiente[5].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[6].
7. Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[7].
8. En particular, se ha considerado de forma reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[8]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[9]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11].
9. Cláusula General de Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El artículo 104 del CPACA fija cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, como cláusula general, señala que a esta jurisdicción se le asigna la competencia para tramitar las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. De igual forma, esta norma establece de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite les compete a los jueces administrativos[12]. Por su parte, el parágrafo del citado artículo precisa que se concibe por entidad pública, concepto que se vincula con todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. Por último, el artículo 105 del CPACA establece cuatro (4) excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de suerte que se trata de materias cuyo conocimiento les compete a autoridades judiciales distintas[13].
10. En cuanto a la armonización de los preceptos previamente señalados, el Consejo de Estado ha considerado que la cláusula general de competencia sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento de un asunto por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de la jurisdicción ordinaria, precisando que, en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula, deberá acudirse a esta última. Al respecto, se ha dicho que: Finalmente, y esta se entiende como la posición vigente, se construyó una tesis que encuentra fundamento en una solución de derecho positivo: si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencias de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas. En virtud de esto, de la aplicación de la cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puede resultar que la controversia sea de su conocimiento y, en caso contrario, se deberá acudir a la Jurisdicción Ordinaria que es la regla general de conocimiento en los distintos órdenes jurisdiccionales que existen en Colombia[14].
11. Por otro lado, es importante resaltar que el Título III del CPACA regula los medios de control cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, los cuales se agrupan en: (i) el control inmediato de legalidad (incluido el referente a los fallos con responsabilidad fiscal); (ii) la nulidad por inconstitucionalidad; (iii) la nulidad (o nulidad simple); (iv) la nulidad y restablecimiento del derecho; (v) las controversias contractuales; (v) la repetición; (vi) la reparación directa; (vii) la nulidad electoral, (viii) la pérdida de investidura; (ix) la protección de los derechos e intereses colectivos; (x) la reparación de los perjuicios causados a un grupo; (xi) la nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción; (xii) el control por vía de excepción; y (xiii) el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.
12. En suma, puede concluirse que: (i) el artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia respecto de los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y enuncia de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite se designó por el legislador; (ii) el artículo 105 ibídem introduce cuatro excepciones a la competencia de esta Jurisdicción; (iii) el Consejo de Estado ha señalado que la cláusula general de competencia sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento de un asunto por parte de la Jurisdicción Ordinaria y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, precisando que en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula deberá acudirse a la primera de las jurisdicciones mencionadas; y (iv) el título III del CPACA regula los medios de control cuyo conocimiento se asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
III. CASO CONCRETO
13. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia, de un lado, el Juzgado 39 Civil del Circuito de Bogotá y, del otro, el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad. En segundo lugar, se acredita el presupuesto objetivo, ya que la pugna recae sobre el conocimiento de una demanda, en la que, como se ha advertido, se solicita la nulidad y restablecimiento del derecho respecto de un contrato de promesa de compraventa de naturaleza estatal. En tercer y último lugar, se satisface también el presupuesto normativo, como quiera que el Juzgado 39 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos jurídicos a su favor.
14. Antes de resolver el asunto sometido a decisión, cabe precisar que la promesa de un negocio jurídico, como ocurre en este caso con la compraventa, si bien corresponde a un acto jurídico preliminar que contiene una prestación de hacer, consistente en llevar a cabo el contrato o negocio prometido, tiene una connotación independiente y diferenciable, en la que, por estar de por medio un acuerdo de voluntades entre dos sujetos adquiere la connotación de un contrato autónomo. No se trata actos preliminares de carácter unilateral, sino de una clara e inequívoca convención bilateral, la cual puede ser susceptible de resolución[15], ejecución y respecto de la cual también se predica el régimen de nulidad[16]. Sobre el carácter autónomo de la promesa de contrato, la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:
La promesa comporta un verdadero contrato, o sea, un acuerdo dispositivo de intereses celebrado por dos o más sujetos para regular sus relaciones. Sentado lo anterior, es preciso aclarar la singularidad o especificidad estructural y funcional del contrato preliminar respecto del contrato definitivo prometido. Para comprender la relevancia de esta dicotomía, entre las peculiaridades más destacadas pueden señalarse las inherentes a la naturaleza, estructura, elementos, forma, función y efectos, de suyo diferente para cada contrato, conforme a su disciplina concreta e individualizada.
En tal sentido, la naturaleza del contrato preliminar es eminentemente transitoria, antecedente, preparatoria e instrumental del definitivo y en su estructura genética constitutiva, ex artículo 1611 del Código Civil, es menester, esentialia negotia, determinar el contrato prometido y la época de su celebración con sujeción al ordenamiento o al título obligatorio o ambos (arts. 1517 y 1518 C.C.).
El primer requisito esencial atañe a la precisión de los elementos esenciales del contrato prometido, de tal manera que para su perfeccionamiento sólo falte la tradición de la cosa o las formalidades legales (art. 1611, C.C.)[17].
15. Sobre la base entonces de los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones, y dada la naturaleza jurídica de la promesa de compraventa que suscita el litigio objeto de conocimiento por parte de esta corporación, la Sala Plena concluye que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por las siguientes razones.
16. En primer lugar, cabe señalar que la demanda que se propone solicita la nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la revocatoria de una promesa de compraventa suscrita entre el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y unos particulares (el señor Gustavo Ayala Zapata y la sociedad Inversiones Calsab S.A.S)[18], controversia recae sobre un contrato estatal, como lo es el contrato de promesa, de naturaleza bilateral[19].
17. En segundo lugar, a pesar de que los sujetos demandados son unos particulares, ello no implica que la JCA se sustraiga del conocimiento del asunto, como quiera que la demanda busca dejar sin efectos un contrato estatal. Por tanto, con fundamento en el artículo 104 de dicho estatuto, que señala, entre otras, que dicha jurisdicción conocerá de las controversias originadas en contratos sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades públicas, la Sala Plena de la Corte considera que el asunto de la referencia corresponde tramitarlo a la JCA. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-750 al Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, para que éste continúe el trámite de la citada demanda. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 39 Civil del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Regla de decisión
18. Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda controvertir los contratos suscritos entre particulares y una entidad estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 39 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el conocimiento de la demanda presentada por los señores Jaime Eduardo López García y Ananías Soto Zapata en contra de Gustavo Ayala Zapata e Inversiones Calsab S.A.S, le corresponde al Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Bogotá.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-750 al Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida demanda y para que comunique la presente decisión al Juzgado 39 Civil del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo proceso 2020-125 Consejo Superior. pdf., folios 424-430. En la demanda se indica que el inmueble está destinado a la Obra Troncal Avenida Caracas para el Sistema de Transmilenio en el tramo comprendido entre la Estación Molinas, Patio Portal Usme y Estación Yomasa.
[2] Expediente digital, archivo proceso 2020-125 Consejo Superior. pdf., folios 419-421.
[3] Expediente digital, archivo proceso 2020-125 Consejo Superior. pdf., folios 435-437.
[4] Expediente digital, archivo Constancia Remisión Corte Constitucional.pdf.
[5] Expediente digital, archivo CJU-0000750 constancia de reparto.pdf.
[6] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[7] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[8] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[11] No existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. // 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. // 3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. // 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. // 5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno. // 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. // 7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado.
[13] Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. // 2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado. // 3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. // 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales
[14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 19 de junio de 2019, expediente 398000, C.P. Alberto Montaña Plata.
[15] Corte Suprema de Justicia, Sentencia de Casación Civil de 8 de agosto de 1974.
[16] Corte Suprema de Justicia, Sentencia de Casación Civil de 17 de abril de 1975.
[17] Corte Suprema de Justicia, Sentencia de Casación Civil de 7 marzo 2008, expediente: 2001 06915 01. Este texto se reiteró integralmente en: Corte Suprema de Justicia, Sentencia de Casación Civil de 19 de diciembre de 2018, SC5690-2018, M.P. Luis Alonso Rico Puerta.
[18] Supra, numeral 1.
[19] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 12 de Agosto de 2014. Exp. 28565; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Número: 11001-03-06-000-2018-00129-00. Concepto 2389 de 2018. C.P. Edgar González López. Son contratos estatales, según la Ley 80 de 1993, todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación ( ). (artículo 32)